PPP在醫(yī)療行業(yè)的應(yīng)用
來(lái)源: 財(cái)政部PPP中心
在中國(guó),醫(yī)藥衛(wèi)生這一特殊領(lǐng)域,公立醫(yī)院長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)的作用。然而近年來(lái),伴隨著醫(yī)療服務(wù)需求劇增,政府辦醫(yī)的模式在實(shí)踐過(guò)程中逐漸暴露出許多問題。市場(chǎng)機(jī)制的無(wú)序引入、政府的投入減少和浪費(fèi)并存、資源配置的不合理,導(dǎo)致我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系公平性喪失,效率低下,社會(huì)矛盾加劇。
新醫(yī)改啟動(dòng)五年以來(lái),傳統(tǒng)醫(yī)療資源逐漸被激活和重新塑造。但目前公立醫(yī)院仍面臨政府投入不足、百姓醫(yī)療服務(wù)需求巨大的突出矛盾,這也是引入其他資本參與醫(yī)療改革的契機(jī)。此時(shí),ppp模式(publicprivatepartnership)就成為最合適的選項(xiàng)之一。
在此大背景下,傳統(tǒng)的公立醫(yī)院越來(lái)越意識(shí)到,自身?yè)碛械膬?yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在市場(chǎng)中具有的價(jià)值。在政府對(duì)公立醫(yī)院規(guī)??刂圃絹?lái)越嚴(yán)格的情況下,不少公立醫(yī)院聯(lián)手社會(huì)資本、民營(yíng)醫(yī)院,通過(guò)品牌、管理、技術(shù)等要素的輸出,來(lái)擴(kuò)大影響范圍,進(jìn)一步挖掘優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的利用潛力。
這些多重因素疊加,正在重新激發(fā)傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生體制的活力。尤其是,在國(guó)家宏觀改革背景中,政府與市場(chǎng)的關(guān)系也在不斷被重新詮釋和構(gòu)建。十八屆三中全會(huì),提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)實(shí)施的投資和運(yùn)營(yíng)。2014年8月的中華人民共和國(guó)預(yù)算法,為長(zhǎng)周期的ppp項(xiàng)目鋪平道路。同年9月中旬,國(guó)務(wù)院提出通過(guò)推廣ppp模式,促進(jìn)地方政府規(guī)范舉債融資機(jī)制,并發(fā)表有關(guān)通知,為ppp項(xiàng)目提供了更有利的財(cái)政支持。同年10月,財(cái)政部發(fā)表了地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法,該辦法用于甄別宜開展ppp模式的項(xiàng)目,有助于推廣ppp模式。2014年末,分別由國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)布的三份關(guān)于政府與社會(huì)資本合作(ppp)機(jī)制文件出臺(tái),更進(jìn)一步為醫(yī)療領(lǐng)域制度創(chuàng)新提供了空間。
但在全新的方向和領(lǐng)域,機(jī)會(huì)展現(xiàn)的同時(shí),挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)亦存在。
首先,由于醫(yī)療行業(yè)高度依賴專業(yè)人才,目前我國(guó)在推行醫(yī)療行業(yè)ppp模式中遇到的最大阻礙,并非資金短缺,而是醫(yī)療資源的高度固化。大量?jī)?yōu)質(zhì)人才資源集中在公立三甲醫(yī)院,直接導(dǎo)致了患者的過(guò)度集中,形成了我國(guó)醫(yī)療市場(chǎng)上特殊的馬太效應(yīng)。最需要引入社會(huì)資本參與改制的中小型醫(yī)院,通過(guò)ppp模式,只能在短期內(nèi)解決資金與管理模式層面的問題,缺乏優(yōu)質(zhì)的人才資源,ppp項(xiàng)目很難順利推進(jìn),無(wú)法從根本上達(dá)到醫(yī)院運(yùn)營(yíng)效率改良的目的。
當(dāng)前的多點(diǎn)執(zhí)醫(yī)政策,能一定程度上緩解人才資源流動(dòng)難的問題。但要達(dá)到徹底盤活醫(yī)療人才市場(chǎng)的目標(biāo),還面臨重重阻礙。原因在于,醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)改革涉及部門繁多,現(xiàn)有體制上的桎梏難以突破。如果多點(diǎn)執(zhí)醫(yī)不配合醫(yī)院人事制度的變革,醫(yī)生帶著事業(yè)單位的編制,無(wú)論福利、社保還是職稱評(píng)定,都受到執(zhí)業(yè)地點(diǎn)的限制。此外,多點(diǎn)執(zhí)業(yè)醫(yī)生醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問題,也未有明確的法律保護(hù)與政策規(guī)定。如果醫(yī)生沒有醫(yī)療責(zé)任險(xiǎn),出現(xiàn)醫(yī)療糾紛時(shí),很難界定責(zé)任歸屬。以上種種,都使得大部分醫(yī)生對(duì)多點(diǎn)執(zhí)醫(yī)只好保持觀望態(tài)度,沒有實(shí)質(zhì)性突破。只有掃除政策與現(xiàn)有體制的障礙,公立醫(yī)院調(diào)整用人制度,同步改革薪酬、考核、福利、繼續(xù)教育和社會(huì)保障等制度,根本上消除醫(yī)院、醫(yī)生對(duì)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的后顧之憂,打通政策障礙的最后一公里,醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)才能真正促進(jìn)醫(yī)療資源的合理流通,在讓更多患者享受到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的同時(shí),也讓ppp模式下的人才荒問題得以真正解決。
其次,我國(guó)缺乏與ppp相關(guān)的配套法律制度,不易進(jìn)行合理監(jiān)管,增加了社會(huì)資本參與醫(yī)院改制的交易成本和運(yùn)作難度。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域與公眾日常生活密切相關(guān),依托相關(guān)項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格等,均比較敏感,也特別容易引起民意反彈。所以,需要制定一套專門的法律法規(guī),對(duì)醫(yī)療ppp項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制、項(xiàng)目排他性及爭(zhēng)端解決機(jī)制,以及移交等環(huán)節(jié),做出全面系統(tǒng)的規(guī)定。我國(guó)目前在ppp領(lǐng)域采用的是部委發(fā)通知、指定政策的方式規(guī)范,其法律效力較低。而且,各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定,都是從自身管理角度出發(fā),法規(guī)文件各自為政,很多時(shí)候不能相互銜接,缺乏全局性和系統(tǒng)性。
面對(duì)這一問題,政府應(yīng)對(duì)目前特有的股份制非營(yíng)利性合作進(jìn)行政策解釋,對(duì)社會(huì)資本參與公私合作項(xiàng)目的回報(bào)途徑進(jìn)行界定,對(duì)公共部門獲得的回報(bào)使用進(jìn)行規(guī)范。其次,應(yīng)建立規(guī)范的項(xiàng)目流程和合同范本體系,條件成熟后,應(yīng)對(duì)公立醫(yī)院公私合作專門立法。
第三,政府與市場(chǎng)的職能界限不清,政府既是利益相關(guān)者也是監(jiān)管者。盡管ppp項(xiàng)目合作雙方有合同約束,雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)得以規(guī)定,但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過(guò)程中,政府依然處于強(qiáng)勢(shì)和優(yōu)勢(shì)地位,政府一旦失信違約,對(duì)投資人的融資成本、項(xiàng)目收益均會(huì)造成嚴(yán)重的影響,并且不利于之后其他項(xiàng)目的開展。此外,醫(yī)療是資本密集型行業(yè),需要大量的資金進(jìn)行前期規(guī)劃與后期運(yùn)營(yíng),但目前部分醫(yī)療ppp項(xiàng)目缺乏完善的前期規(guī)劃論證和預(yù)算約束,項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入,政府承諾提供較好的補(bǔ)貼和需求保證,而當(dāng)項(xiàng)目實(shí)際出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)困難時(shí),政府無(wú)法履行合同約定,又缺乏有效約束,導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開展。而且由于政府部門掌握著公權(quán)力,很容易將自己的意志強(qiáng)加于私人部門,在相關(guān)的博弈過(guò)程中,私人部門幾乎注定是弱勢(shì)的一方,得不到法律和契約的有效保護(hù),成為很多額外風(fēng)險(xiǎn)或成本的承擔(dān)者。
因此,應(yīng)當(dāng)將公私合作項(xiàng)目的監(jiān)督職能落實(shí)到具體部門,公立醫(yī)院的公私合作項(xiàng)目往往期限長(zhǎng)、金額大,涉及建設(shè)、金融、法律等多個(gè)領(lǐng)域,政府需要具有強(qiáng)大的治理和談判能力,也需要擁有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人才。另外,還應(yīng)該明確公共部門違約的解決方案,明確長(zhǎng)期醫(yī)療服務(wù)合作中的政策(如價(jià)格政策、醫(yī)保支付風(fēng)險(xiǎn))由哪方承擔(dān)。
最后,醫(yī)院改制后的公益性,與社會(huì)資本趨利性之間存在沖突。兩種管理思想的激烈沖突,有時(shí)不可調(diào)和。醫(yī)院以往很大程度上是公益事業(yè),大多不是真正的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。所以,在公私合作參與改制時(shí),五個(gè)方面都需要考慮到:政府、管理層、職工、醫(yī)院、投資者。針對(duì)相關(guān)沖突,可以考慮在非營(yíng)利合作情況下,私人資本作為有限合伙人,不干涉業(yè)務(wù),以管理技術(shù)、物業(yè)管理、后勤管理方面得到回報(bào),也可通過(guò)債權(quán)融資等方式得到回報(bào)。另外,公共部門要有合作期限和退出機(jī)制,當(dāng)醫(yī)院運(yùn)行較為良好時(shí),政府就要退出。政府不是要合作謀利,而是要讓事業(yè)發(fā)展起來(lái)。最后,項(xiàng)目醫(yī)院要按比例提供基本醫(yī)療服務(wù),即按照投入比例,提供政府應(yīng)承擔(dān)的基本醫(yī)療服務(wù)。
近年來(lái),政府已經(jīng)在著手推動(dòng)解決上述問題,ppp模式的推廣工作和立法準(zhǔn)備也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。2014年5月財(cái)政部牽頭成立ppp工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并于2014年12月正式批準(zhǔn)政府和社會(huì)資本合作(ppp)中心成立,各地財(cái)政也成立了相關(guān)部門進(jìn)行對(duì)接。同期,財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》,發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。ppp法規(guī)、工作建設(shè),還有預(yù)算管理、債務(wù)管理、政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)制度也正待出臺(tái)。
目前ppp在醫(yī)療行業(yè)的應(yīng)用,逐漸步入主流,醫(yī)改政策也在繼續(xù)鼓勵(lì)這種極具挑戰(zhàn)性的改革方式。而社會(huì)資本,尤其是實(shí)力雄厚的醫(yī)療集團(tuán),在這一領(lǐng)域展現(xiàn)出了足夠的毅力和持續(xù)的熱情。雖然這些探索在全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生的龐大領(lǐng)域內(nèi)仍顯零星瑣碎,但在整個(gè)醫(yī)院制度改革領(lǐng)域,特別是進(jìn)入2014年以來(lái),卻正逐漸匯聚成一種強(qiáng)勁的發(fā)展新趨勢(shì)。
中國(guó)醫(yī)療行業(yè)對(duì)ppp的運(yùn)用
北京新世紀(jì)兒童醫(yī)院
北京新世紀(jì)兒童醫(yī)院是中國(guó)第一家依照國(guó)際醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)建立運(yùn)營(yíng)的兒童??漆t(yī)院,擁有頂級(jí)醫(yī)療專家和護(hù)理團(tuán)隊(duì),為0至18歲的新生兒、嬰幼兒、學(xué)齡兒童及青少年提供現(xiàn)代化、全方位、高品質(zhì)的綜合醫(yī)療保健服務(wù)。北京新世紀(jì)兒童醫(yī)院在2006年與北京兒童醫(yī)院首次建立合作關(guān)系,北京兒童醫(yī)院是國(guó)內(nèi)首批公立兒童醫(yī)院,雙方合作的初衷,是為了滿足不同層次的患者需求。當(dāng)時(shí),北京兒童醫(yī)院是亞洲最大的兒童醫(yī)院,日門診量8000人次,人滿為患,難以滿足高端需求的病人。北京兒童醫(yī)院和北京新世紀(jì)醫(yī)院的合作正在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。
此次ppp合作,帶來(lái)了諸多效益,主要包括優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),充分利用兩家醫(yī)院的資源,更好的服務(wù)不同層次的患者。
考慮到諸如mr、ct這種大型設(shè)備,只有5%的患有非常復(fù)雜的疾病的病人才會(huì)用到。新世紀(jì)兒童醫(yī)院依照企業(yè)運(yùn)行模式的數(shù)據(jù)分析,認(rèn)為沒有必要在利用率低的大型設(shè)備上投入過(guò)大,這樣醫(yī)院可以節(jié)省更多資源,更好地服務(wù)患兒。兩家醫(yī)院采取資源共享的合作模式:由新世紀(jì)兒童醫(yī)院購(gòu)買使用北京兒童醫(yī)院的設(shè)備的服務(wù),北京兒童醫(yī)院的醫(yī)生到新世紀(jì)兒童醫(yī)院坐診,并由新世紀(jì)兒童醫(yī)院進(jìn)行管理。通過(guò)這樣的合作模式,新世紀(jì)兒童醫(yī)院從北京兒童醫(yī)院購(gòu)得使用醫(yī)療設(shè)備的服務(wù),節(jié)省了直接購(gòu)買設(shè)備的成本;而北京兒童醫(yī)院的醫(yī)生也能借鑒新世紀(jì)兒童醫(yī)院的管理經(jīng)驗(yàn),更好地服務(wù)患兒。
對(duì)民營(yíng)醫(yī)院來(lái)講,獲取醫(yī)療資源一直是一個(gè)瓶頸。民營(yíng)醫(yī)院尚屬弱小群體,發(fā)展在很大程度上受到限制。通過(guò)和北京兒童醫(yī)院的合作,新世紀(jì)兒童醫(yī)院以購(gòu)買服務(wù)的方式,替代購(gòu)買醫(yī)療設(shè)備,既充分利用了北京兒童醫(yī)院閑置的資源,又節(jié)省了成本。而對(duì)北京兒童醫(yī)院這樣的公立醫(yī)院而言,自身為醫(yī)生提供晉升、學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)有限,新世紀(jì)兒童醫(yī)院作為美國(guó)兒童醫(yī)院協(xié)會(huì)唯一的亞洲會(huì)員,可以為北京兒童醫(yī)院的醫(yī)生、護(hù)士和臨床人員提供學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)與機(jī)會(huì),將他們送出去,學(xué)習(xí)一些國(guó)際先進(jìn)的服務(wù)理念,這是一種雙贏。
鳳凰醫(yī)療
鳳凰醫(yī)療與國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(以下稱安監(jiān)總局)及中信信托訂立了合作共建框架協(xié)議,設(shè)立合營(yíng)公司中安康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)投資(北京)有限公司(以下稱‘中安康’)。在合作共建初期,中安康將對(duì)安監(jiān)總局下屬的煤炭總醫(yī)院和石龍醫(yī)院實(shí)施資產(chǎn)改制,并以rot模式(重組-運(yùn)營(yíng)-移交)與兩家醫(yī)院合作共建。另一方面,于2013年11月份成功在香港上市的鳳凰醫(yī)療,2014年下半年開始,連續(xù)發(fā)布了若干合作項(xiàng)目。除了與安監(jiān)總局的合作外,還包括門頭溝區(qū)婦幼保健院的托管、京煤集團(tuán)總醫(yī)院的改制以及與河北省保定市達(dá)成的合作共建協(xié)議。
成立新的公司(合營(yíng)或獨(dú)資),并通過(guò)該公司承擔(dān)合作共建任務(wù),是鳳凰醫(yī)療近期合作的通行模式。不同的是,在新的公司中,鳳凰醫(yī)療所占的股份不同。鳳凰醫(yī)療、安監(jiān)總局、中信信托三家共同成立的中安康,計(jì)劃注冊(cè)資本人民幣10億元,三方持股比分別為35%、40%及25%。安監(jiān)總局將通過(guò)煤炭總醫(yī)院,以煤炭總醫(yī)院資產(chǎn)值的90%,對(duì)合營(yíng)公司注資;而鳳凰醫(yī)療及中信信托對(duì)合營(yíng)公司進(jìn)行現(xiàn)金注資。
另一個(gè)合營(yíng)公司北京京煤集團(tuán)總醫(yī)院有限責(zé)任公司(以下稱京煤公司),則是由鳳凰醫(yī)療與北京京煤集團(tuán)有限責(zé)任公司(以下稱京煤集團(tuán))共同設(shè)立,雙方的持股比例是70%和30%。
在與河北省保定市達(dá)成的框架協(xié)議中,鳳凰醫(yī)療將于保定市設(shè)立全資子公司鳳凰醫(yī)療(保定)投資管理有限公司(以下稱保定鳳凰)。保定鳳凰注冊(cè)資本1億美元,全部來(lái)自鳳凰醫(yī)療。而且,在2021年以前,鳳凰醫(yī)療對(duì)保定鳳凰的投入預(yù)計(jì)不低于3億美元。
中安康的主要職責(zé)是對(duì)煤炭總醫(yī)院和石龍醫(yī)院進(jìn)行資產(chǎn)改制和rot模式的合作共建,中長(zhǎng)期目標(biāo)是構(gòu)建醫(yī)療、醫(yī)養(yǎng)及救護(hù)服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)護(hù)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)。京煤公司的任務(wù)則是對(duì)京煤集團(tuán)總醫(yī)院進(jìn)行整體改制。
保定鳳凰主要通過(guò)公私合作的ppp模式,與保定政府的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)合作,參與未來(lái)規(guī)劃的重點(diǎn)醫(yī)療項(xiàng)目。根據(jù)協(xié)議,合作共建初期,將以保定市具有代表性的公立醫(yī)院試點(diǎn)改革為核心,隨后逐步將合作范圍擴(kuò)大至保定市的其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)。
鳳凰醫(yī)療獲得了參與門頭溝區(qū)醫(yī)院公立醫(yī)院改革的機(jī)會(huì),并以此為基礎(chǔ)最終實(shí)現(xiàn)了在香港上市。
到2014年中期,鳳凰醫(yī)療旗下?lián)碛薪m醫(yī)院以及按照iot模式(投資-營(yíng)運(yùn)-移交)運(yùn)營(yíng)管理的10家綜合醫(yī)院、1家中醫(yī)院和28家社區(qū)診所。2014年9月,鳳凰醫(yī)療與門頭溝區(qū)政府達(dá)成iot協(xié)議,又對(duì)該區(qū)的婦幼保健院進(jìn)行托管。